Самоуправление
21 ноября 2018 г.
Италия – сапожок непарный

Итальянский опыт продвижения к правовому государству и борьбы с коррупцией

На протяжении нескольких столетий Италия отчаянно не хотела становиться единой страной. С XV века на полуострове-«сапоге» держались за свою независимость Великое герцогство Тосканское, Герцогство Милан, Феррарское герцогство, аристократические республики Венеция и Генуя — пока чуть не на весь XVIII век здесь не воцарились австрийские Габсбурги. Габсбургов сменил Наполеон, в 1805 году объявив это пестрое пространство единым «Королевством Италия». В 1814-м Наполеон ушел, и крошечные, но гордые государства снова начали объявлять о своей независимости. Герцогство Модена, Герцогство Парма, Королевство Неаполь, Папская область, Королевство Сардиния — так они и жили, подчеркивая свою обособленность, до второй половины XIX века. Ломбардия и Венето снова принадлежали Австрии.



Последнее обстоятельство и явилось причиной того, что все карты, в том числе и географические, спутало великое романтическое Рисорджименто — борьба за единую и независимую Италию. Вдохновителями этой борьбы, местами весьма кровопролитной, стали два Джузеппе — Гарибальди и Мадзини. К 1860 году им удалось выгнать австрийцев и объединить разрозненные карликовые государства вокруг Сардинского королевства с центром во Флоренции. А в 1870 году присоединить к этому королевству Рим, который и стал столицей теперь уже Итальянского королевства.



Первым премьер-министром нового государства был граф Камилло Бенсо Кавур. И тогда же он засомневался: мы создали единую Италию — но сможем ли создать единого итальянца? И граф, что называется, как в воду глядел.

Сегодня разговоры об абсолютной разнице менталитетов жителей Севера и Юга стали общим местом. Экскурсовод из Рима вам обязательно расскажет, что южане — бездельники, живут на деньги, которые им перечисляются с налогов трудолюбивых северян, и ждут манны небесной — помешаны на лотереях и прочих азартных играх в ожидании нечаянного богатства. А художник в Сорренто, продающий свои пейзажики на променаде, поделится наболевшим: северяне вообще непонятно кто, то ли австрийцы, то ли французы, но никак не настоящие итальянцы и вообще люди холодные и злые.

«Злые люди» с Севера в 1989 году основали партию Лига Севера, программа-максимум которой — создание независимого северного государства Пандания со столицей в Милане. А программа-минимум не меняется вот уже почти 20 лет: «Хватит кормить Юг!». Партия имеет своих устойчивых сторонников – на последних выборах в марте 2018-го она получила 73 места в парламенте (из возможных 630).



Но доходы южан и так почти на 40% ниже доходов жителей Севера. Юг изначально был аграрным регионом, а с объединением Италии даже незначительные промышленные производства были перенесены на Север, где начали бурно развиваться. Сегодня все корпоративные монстры, дающие прибыль и рабочие места — Fiat, Montedison, Olivetti, Benetton, — сосредоточены на Севере. Югу остается сельхозпродукция, малый бизнес и туризм. Чем отвечают южане на такую несправедливость? Как и положено бедным, полным пренебрежением к общегосударственным законам и правилам.

Хороший пример. В 2000 году вышло постановление о мотоциклетных шлемах — теперь их обязаны надевать все мотоциклисты вне зависимости от возраста. На Севере постановление выполнятся на 95% процентов. На Юге — в среднем на 60%, а то и меньше. То же самое в полной мере относится и к коррупции, в том числе низовой. Сотрудник аэропорта в Неаполе не станет искать ваш чемодан за красивые глаза, хотя это входит в его обязанности. А за денежку — постарается.



Так что же, на Севере Италии нет коррупции? Сами северяне уверены, что следует различать два вида коррупции: низовую и в высших эшелонах власти. И что низовой у них практически нет: если вас остановил карабинер за нарушение каких-либо правил — вы заплатите штраф и вам даже в голову не придет предложить ему взятку. Попробуем поискать истоки такого сознательного поведения.

Еще с конца XIX века на Севере начали активно развиваться институты гражданского общества, основа которых — взаимоуважение и доверие. Поначалу это были общества взаимопомощи, которые существуют и по сей день. В 1886 году была легализована потребительская кооперация и создана Национальная лига кооперативов — система, в которой слабый может прислониться к более сильному в рамках правил, совместно принятых и так же дружно соблюдаемых. Так из поколения в поколение воспитывались лучшие качества гражданина — уважение к законам и к ближнему.

Социальные кооперативы существуют и сегодня. По закону 1991 года они преследуют две цели: оказывать социальные услуги незащищенным гражданам и вовлекать в посильную работу тех же граждан, помогать им в социальной интеграции. В Милане, во Флоренции и в Генуе подобные кооперативы предоставляют 60% от общего объема соцуслуг. Кроме того, с давних пор действуют так называемые соседские общины — структуры, которые по взаимному согласию решают проблемы двора или дома. Понятно, что основа работы всех означенных институтов — честность и щепетильность на бытовом и межличностном уровне. Если в эту среду попадает чужак (мигрант или южанин), его попытки мелкой коррупции тут же блокируются.

Что касается высших эшелонов власти, успешную борьбу с мздоимством обеспечил, как ни странно, демографический фактор. После 1989 года во властных и силовых структурах началась смена поколений и у руля оказались те, кого и сегодня уважительно называют «молодые прокуроры». Для «молодых прокуроров» не было табуированных персон и проблем — и именно благодаря им сегодня северянин скажет вам: да, бывает всякое, но у нас независимые суды и прокуратура. То есть коррупционер не уйдет от ответственности.



Самой яркой фигурой из числа «молодых прокуроров» оказался Антонио ди Пьетро. Человек из низов, этот миланский прокурор в 1992 году открыл дело о заурядной взятке: управляющий домом престарелых незаконно получил (в переводе на нынешнюю валюту) всего 3500 евро. Но ди Пьетро оказался упорным и талантливым: он обнаружил, что смешная взятка была лишь верхушкой айсберга. На счетах незадачливого управляющего оказались фантастические суммы — своего рода «черная касса» высших чиновников и депутатов, представителей сразу 4-х парламентских партий.

Так началась знаменитая кампания «Чистые руки». Мошенники и взяткополучатели были названы поименно, предстали перед судом, получили реальные тюремные сроки, а их партии самораспустились — граждане не пожелали поддерживать лгунов и преступников. Что важно: смена поколений произошла и в среде активного населения («те, кто принимают решения»), именно поэтому «Чистые руки» получили всенациональную (точнее, всесеверную) поддержку. А ди Пьетро оказался на коне и организовал собственную партию «Италия ценностей». Партия стала популярной, и ее основатель построил серьезную карьеру — занимал различные министерские должности, был депутатом Европарламента, но в итоге, увы, прокололся и сам. В ходе европейских выборов 2004 года утаил от своих политических союзников большую часть бюджетного возмещения предвыборных расходов, за что в 2016-м был приговорен судом к выплате суммы в 2 млн 694 тыс. евро.



О чем это говорит? Человек может оступиться, но начатое им дело живет, поскольку имеет подготовленную гражданскую и юридическую почву. А главное — итальянский суд и прокуратура действительно независимы. Что в высшей степени наглядно показывает и вся карьера Сильвио Берлускони.

Берлускони начал свою политическую деятельность в те же 90-е годы: в 1994-м создал партию «Вперед, Италия!», основой которой поначалу были футбольные болельщики. Берлускони четырежды (!!) становился премьер-министром Италии, и за это время против него было возбуждено в общей сложности 61 судебное расследование. Берлускони предъявлялись обвинения: в связях с мафией, во взяточничестве, коррупции, отмывании денег, незаконном финансировании политических партий, подделке финансовых документов, налоговом мошенничестве, давлении на свидетелей, сексуальных контактах с несовершеннолетней.

Большинство из этих дел рассыпались — либо за истечением срока давности, либо ввиду примирения сторон. В результате Берлускони был осужден лишь трижды, что для премьер-министра, пусть даже в разные времена и «экс», вообще-то немало. А после всех апелляций окончательно остался в силе только один приговор — за налоговые преступления. Вдобавок решением суда ему было запрещено баллотироваться на любые выборные должности. Однако совсем недавно, в мае 2018 года, суд реабилитировал неутомимого авантюриста — и в свои 80 с лишним Сильвио Берлускони вновь может пытать счастья на политической арене.

Вывод напрашивается сам собой: коррупцию, как и преступность в целом, окончательно победить невозможно. Но за нее можно успешно наказывать, невзирая на лица. Кстати говоря, в Италии, в отличие, скажем, от азиатских стран, наказания за финансовые преступления довольно мягкие. То есть в приоритете не жестокость кары, а ее неотвратимость. Как видим на наглядном примере, неотвратимость можно обеспечить исключительно в правовом государстве, где на стороне Фемиды всегда будет то самое гражданское общество, которое на Севере страны складывалось столетиями, а на Юге, увы, нет.



При этом южане — люди веселые и симпатичные. В Неаполе они бегают по набережной Санта Лючия с собачками на поводке, а потом с камней прыгают в море и поют «Санта Лючию». Да, они часто не законопослушны, но имеют своеобразные представления о справедливости. В Сорренто огромная, старинная, роскошнейшая вилла Triton была куплена на имя россиянки 25-ти лет. И муниципалитет потребовал отменить сделку, поскольку посчитал ее безнравственной. Хотя закон такую покупку формально не запрещает.

Однако привычка к вольному обращению с законом чаще выходит южанам боком. Именно по этой причине они никак не могут разобраться со знаменитым неаполитанским мусорным кризисом, который разразился в 2007 году и не преодолен до сих пор. Службы по уборке улиц сверху донизу коррумпированы и криминализированы — и местные власти перед ними бессильны, поскольку и сами не без греха.



Яркий пример. Евросоюз озаботился растущей бедностью итальянского Юга и обязался с 2015 по 2023 год выделить этим территориям 11 миллиардов евро. Но — под конкретные целевые программы, которые должны предоставить сами местные власти. Так вот, эти программы практически не подаются, поскольку в условиях коррупции по всей вертикали справедливо и честно разделить грядущий пирог весьма затруднительно.

На примере Севера мы видели, что доверие граждан друг к другу и к закону строилось на двух китах — развитые общественные институты и смена поколений во властных структурах. Хочется верить, что в исторической перспективе Югу тоже этого не избежать. Смены поколений так уж точно. Молодые жители Амальфитанского побережья уже сейчас требуют, чтобы паромы на Капри ходили по расписанию, а не как бог на душу положит. Через несколько лет они, образно говоря, сами встанут у руля этих паромов.


Фото: ЕЖ













РАНЕЕ В СЮЖЕТЕ
Пример реформы полиции в Грузии
19 НОЯБРЯ 2018 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Грузия совсем недавно считалась синонимом коррупции, кавказского кумовства и милицейского беспредела, ассоциировалась с грузинскими ОПГ и ворами в законе. В этой стране часть преступного мира влилась в полицию, а сама полиция срослась с профессиональными криминальными группировками, с коррумпированными правительственными чиновниками и политиками. Уровень доверия полиции в Грузии был одним из самых низких в мире — 5% в 2003 году. Пришло время реформ. В августе 2004 года в один день в Грузии были уволены все 15 тыс. сотрудников дорожной инспекции — немало для страны с населением 4,5 млн человек. ГАИ как одна из самых коррумпированных государственных служб была ликвидирована. Три месяца ситуацию на дорогах Грузии не контролировал никто. И ничего страшного не случилось, более того, грузины говорят, что страна ощутила колоссальное облегчение.
Органы местного самоуправления в Лондоне
4 СЕНТЯБРЯ 2018 // МИХАИЛ ГОРНЫЙ
Лондон — столица Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии, страны, где действует англосаксонская модель МСУ, город-миллионник, город с районным делением. В Лондоне после реформы 1986 г., которая ввела одноуровневую систему МСУ в метрополитенских округах (аналог наших муниципальных районов), был ликвидирован Совет большого Лондона, и город управлялся советами 32 районов города и корпорацией Лондонского сити. 
Система управления Парижем
26 АВГУСТА 2018 // МИХАИЛ ГОРНЫЙ
Париж — столица Франции, где распространена континентальная модель МСУ с сильным государственным контролем (наполеоновская модель), город-миллионник с районным делением. Париж является одновременно муниципалитетом и департаментом (департамент Сены), а также входит в регион Большого Парижа. В городе имеется двухзвенный аппарат управления: политические и административные органы. Районы города являются субъектами МСУ, но с ограниченными правами, так же, как в Берлине и Гамбурге. Хотя во Франции работает континентальная модель, а в Германии смешанная, системы управления их столиц очень похожи, что свидетельствует об устойчивости и эффективности такого управления. 
Местное самоуправление в Нью-Йорке
15 АВГУСТА 2018 // МИХАИЛ ГОРНЫЙ
Как устроена система МСУ в крупных американских городах? Деятельность органов МСУ в США, так же как и в Германии, регулируется законами штатов, причем работает англосаксонская модель, т.е. используется принцип позитивного регулирования. Основным правовым документом является городская Хартия (аналог нашего устава МО), принимаемая в качестве закона штата. Рассмотрим популярную в США Модельную хартию города. Конкретные американские города берут из этого документа то, что подходит их условиям, и закрепляют в своих хартиях. 
Эстония без бедных
10 АВГУСТА 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
Эстония – не самая богатая страна. По данным МВФ, в 2017-м году доля ВВП на душу населения составляла в стране 19 тыс.349 долларов – 41-е место в рейтинге. Для сравнения: в Норвегии – 72тыс.046 (3-е место), в США – 58тыс.952 (7-е место), в России – 8тыс.664 (72-место). То есть, если бы страна была человеком, ее достаток можно было бы назвать очень среднимем. Тем не менее, этот средний достаток при рачительном использовании позволяет Эстонии заботиться обо всех категориях своих граждан (а также не-граждан) – о детях, в том числе сиротах и тяжело больных, об их родителях, о бедных, безработных, о молодых и пожилых, об эстонцах и русских. Система начисления социальных пособий – арифметически достаточно сложная, вдобавок – постоянно меняется и совершенствуется, и о ней мы поговорим ниже. Для начала интересней другое – что заставляет государство при сравнительно скромных доходах распределять эти доходы так, чтобы никто не оставался обиженным?
Как Эстония стала поставщиком электронных услуг №1
6 АВГУСТА 2018 // ТАТЬЯНА БОЙКО
Дайджест статьи: Виктор Фещенко. Государство на экспорт: как Эстония стала поставщиком электронных услуг №1 В 1992 году Эстония еле пережила обретение свободы. Советская империя распалась, почти все предприятия встали, инфляция достигла четырехзначных показателей. Тогдашний премьер Март Лаар провел радикальные реформы: выгнал из правительства всех коммунистов-аппаратчиков, закрыл загибавшиеся неэффективные предприятия, отменил почти все экспортные пошлины. Внутренний рынок был слишком маленький, пришлось приучать бизнесменов мыслить глобально. Спустя 20 лет этот принцип привел к стартап-буму в Эстонии.
Эстония без коррупции
18 ИЮЛЯ 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
Эстонские чиновники боятся обвинения в коррупции, как огня. Настолько, что опасаются менять машины и продолжают ездить на старых, одряхлевших, обслуживание которых становится все дороже. Опасаются – и правильно делают: СМИ в Эстонии не дремлют. Стоит даже президентскому автомобилю превысить допустимую скорость – и это тут же становится известно всей стране. Во всемирном рейтинге свободы прессы Эстония стоит на 10 месте (на 1-м – Финляндия, Россия – на 152-м). При том, что как такового закона о СМИ в Эстонии нет. Есть Этический кодекс журналистики, разработанный Ассоциацией Союза журналистов Эстонии.
Суть государства российского
16 ИЮЛЯ 2018 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Не утихают споры о преимуществах и недостатках нашего «особого» пути. А у людей есть потребность гордиться своей страной. Реализуя ее, многие впадают в крайнюю степень нарциссизма, преувеличивают роль своего народа в мировой истории. Как сообщила газета The Washington Post по результатам сравнительного исследования, проведенного в 35 странах, 60,8% россиян считают, что Россия внесла решающий вклад в мировую историю. А американцы, которых наше телевидение клеймит за претензии на национальную исключительность, заняли место в середине списка с результатом 29,6%.
Эстония без СССР
10 ИЮЛЯ 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
Vana Tallinn — так назывался знаменитый эстонский ликер, который в советское время везли из Таллина как заграничный сувенир. Собственно, этот ликер можно купить в Эстонии и по сей день, и теперь-то он действительно заграничный. Но штука в том, что именно во времена СССР глоток этого сладкого напитка был воистину глотком свободы, а Эстония — особенно для близлежащих ленинградцев — суррогатным кусочком Европы. В Таллин модно было ездить на выходные и в свадебное путешествие.
Как отобрать чиновников для работы в правительстве? Опыт Великобритании.
6 ИЮНЯ 2018 // ПЕТР ФИЛИППОВ
В парламентских республиках правительство формирует парламент. В президентских – его состав предлагает избранный народом президент, а утверждает парламент. При этом возникают две ключевые проблемы. Первая — подбор квалифицированных чиновников министерств, способных удовлетворить высокие требования к качеству управления. Вторая — контроль депутатов и самого общества за работой правительственной бюрократии. Практикуемая в России ставка на людей, прежде всего лояльных президенту или председателю правительства, с этой точки зрения предельно неэффективна.