Самоуправление
20 октября 2018 г.
Местное самоуправление и транзит в России
5 МАРТА 2018, МИХАИЛ ГОРНЫЙ

ТАСС

Большая часть этой статьи написана в 2000 году, когда автору еще казалось возможным развитие российской системы МСУ в сторону расширения демократии и автономии. В настоящий момент надо признать, что нынешняя муниципальная политика в значительной мере сводит роль МСУ к несамостоятельной системе, обслуживающей цели федеральной и региональной властей.

Из современной западной теории МСУ следует, что роль МСУ заключается:

— в противодействии авторитаризму;

— в привлечении населения к участию в управлении;

— я сглаживании конфликтов;

— в предоставлении услуг населению.

Рассмотрим, как МСУ должно влиять (в теории) на государственную политику в России. Страна вступила на путь транзита с конца 1980-х гг. Отличительной особенностью российского транзита является одновременность экономической, политической реформы и реформы федерального устройства. Нигде и никогда в мире такого не случалось — именно поэтому российские реформы идут так медленно и с таким трудом. Реформа МСУ затрагивает все три перехода: в политике — от тоталитаризма к демократии, в экономике — от всеобщего регулирования к рынку, в реформе федерального устройства — от унитарного государства к подлинному федерализму. Основное значение МСУ в процессе перехода — играть роль стабилизирующего фактора, соответственно, реформа МСУ, которая призвана повысить эффективность МСУ, должна была способствовать более эффективной стабилизации в процессе российского транзита (по крайней мере, в теории).

МСУ в процессе политического транзита

Политический транзит — переход от тоталитаризма к демократии — напрямую связан с привлечением граждан к процессам управления, с децентрализацией власти, т.е. с развитием МСУ.

МСУ — это власть, но это специфическая власть, которая максимально приближена к населению и которая имеет своей главной целью удовлетворение коллективных потребностей населения. Такие особенности МСУ обусловливают его автономность от политических конфликтов, социальную направленность его деятельности. Решать вопросы обеспечения ежедневной жизнедеятельности жителей необходимо при любом режиме, как во времена благополучия, так и во время кризисов. Общеизвестно, что наиболее эффективно это делает самостоятельная местная власть, т.е. МСУ, за счет рационального использования местных ресурсов, за счет обязанности МСУ решать вопросы в интересах местных жителей. Именно так возникает стабилизирующая функция МСУ: невовлеченность в политические конфликты, решение вопросов в интересах местного населения и рациональное использование ресурсов. Политический транзит представляет собой смену режима, МСУ делает эту смену наименее болезненной.

Возникает еще одна сторона стабилизирующей функции МСУ в процессе политического транзита: МСУ содействует необратимости перехода через «рекрутизацию» жителей — вовлечение их в процесс принятия властных решений — и через «социализацию» их же, так как за последствия решений они несут ответственность. Происходит изменение политической культуры населения, переход от субъектной к партисипаторной политической культуре, обладая которой только и можно эффективно осуществлять демократический транзит.

МСУ можно рассматривать также как систему сдержек и противовесов в отношениях между федеральным центром и регионами, что является еще одним проявлением, но уже с другой стороны, его стабилизирующей роли в политическом транзите. Для поддержания определенного объема собственных полномочий и ресурсов МСУ заинтересованы в динамическом равновесии различных уровней государственной власти, в их конкуренции.

МСУ может выступать союзником как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов РФ, в зависимости от того, какие политические тенденции преобладают: сепаратистские тенденции субъектов или стремление к централизации федералов. Однако в большей мере в теории органы МСУ являются объективными союзниками федералов. На практике же нельзя не отметить, что и федеральный центр, и региональные власти использовали и используют МСУ в своих политических интересах, вовлекая МСУ в политические конфликты, лишают его политической автономии.

МСУ в процессе экономического транзита

Экономический транзит — это переход к рыночной экономике. Здесь стабилизирующая роль МСУ заключается в том, что органы обязаны удовлетворять коллективные потребности населения, причем в теории они делают это наиболее эффективно. В случае если при переходе к рынку какую-то из общественных потребностей частные компании не будут удовлетворять (во всем мире — это утилизация отходов, водоснабжение, осуществление государственных функций, таких как статистический учет и др.), то этот пробел призваны восполнить органы МСУ. Они действительно восполняют этот пробел с помощью создаваемых ими муниципальных учреждений и муниципальных предприятий. Кроме этого, органы МСУ содействуют (на самом деле должны содействовать) более эффективной работе частных предприятий на своей территории путем предоставления различных налоговых и других льгот тем компаниям, деятельность которых служит решению местных вопросов, притоку инвестиций на территорию МО. На практике это происходило далеко не везде даже в относительно благополучные периоды развития российского МСУ (примеры Саратова, Рязани, Нижнего Новгорода и Новгорода в 1998-1999 гг.), а после 2003 г. примеров уже и не привести.

Еще одним теоретическим аспектом, который связан с участием МСУ в экономической реформе, является наименее болезненное опробование инноваций именно на местном уровне. При введении конкурсности при исполнении расходных статей бюджета механизм государственного заказа, государственного социального заказа в начале был испытан на местах в форме муниципального заказа и муниципального социального заказа.

МСУ и федеральное устройство

Реформа федерального устройства заключается в переходе от фактически унитарного государства к федеральной республике. Роль МСУ по теории заключается в следующем: в союзе с Центром противодействовать сепаратизму регионов и содействовать укреплению единства страны. Этапы реформы федерального устройства можно охарактеризовать таким образом:

—этап неуправляемой децентрализации — 1991-1993 гг., распад СССР, суверенизация республик в составе России (Татарстан, Чечня), принятие Федеративного договора (31 марта 1992 г.). Этап характеризуется сильной асимметрией отношений центр — регионы. В национальных республиках (кроме Карачаево-Черкесии), Москве и Санкт-Петербурге региональная власть формируется без вмешательства центра, главы региональных администраций избирались населением. Во всех остальных регионах главы региональных администраций назначались президентом. До событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. Функции исполнительной власти взяли на себя городские и районные администрации, главы которых назначались главами региональных администраций, либо президентом (главы региональных столиц назначались президентом РФ);

— формирование управляемой модели децентрализации — 1993- 1999 гг. Этап начался с роспуска местных Советов (октябрь 1993 г.), т.е. с жесткой централизации, прошел путь радикальной муниципализации, связанной с принятием Конституции (декабрь 1993 г.) и Федерального закона № 154-ФЗ, завершился окончанием процесса контролируемой децентрализации, т.е. выборами мэров и губернаторов. Выборы губернаторов повсеместно были введены в 1996 году. Противовесом избираемым губернаторам стали выборы (вместо назначения главами региональных администраций) глав местных администраций после 1996 года. Наибольшее сопротивление самостоятельности МСУ оказали (и успешно) в этот период руководители национальных республик (главы местных администраций назначались республиканскими президентами в Татарстане и Башкирии) и городов федерального значения (в Москве и Санкт-Петербурге функции МСУ были минимизированы городскими законами);

— рецентрализация государственной власти — 2000-2003 г., восстановление исполнительской вертикали, образование федеральных округов с представителями президента в них, наличие у президента права распускать региональные органы власти, наличие у региональных властей права ликвидировать МСУ на своей территории. Президентская команда называла этот этап «умеренной централизацией». Функции контроля над местной властью центр передает на уровень регионов независимо от того, избран или назначен там глава региона. Устанавливается симметричная система отношений между центром и регионами и между регионами и МО. Президент РФ получил те же права в отношении МСУ, что и главы регионов;

— сверхцентрализация государственной власти — 2003 г. - настоящее время. Переход к «мягкому» назначению губернаторов президентом (в настоящее время все главы регионов «назначены» президентом), упрощение процедуры снятия губернатора президентом, получение права роспуска регионального представительного органа губернатором, резкое смещение баланса отношений в сторону исполнительной власти. Резкое ужесточение контроля за МСУ со стороны региональной исполнительной власти, появление возможности назначения глав местных администраций, подконтрольных губернаторам (сити-менеджеры). Вывод: в российских реалиях влияние МСУ на государственную власть и политику государства в настоящее время крайне слабо.

Фото: Яковлев Александр/ТАСС















РАНЕЕ В СЮЖЕТЕ
Органы местного самоуправления в Лондоне
4 СЕНТЯБРЯ 2018 // МИХАИЛ ГОРНЫЙ
Лондон — столица Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии, страны, где действует англосаксонская модель МСУ, город-миллионник, город с районным делением. В Лондоне после реформы 1986 г., которая ввела одноуровневую систему МСУ в метрополитенских округах (аналог наших муниципальных районов), был ликвидирован Совет большого Лондона, и город управлялся советами 32 районов города и корпорацией Лондонского сити. 
Система управления Парижем
26 АВГУСТА 2018 // МИХАИЛ ГОРНЫЙ
Париж — столица Франции, где распространена континентальная модель МСУ с сильным государственным контролем (наполеоновская модель), город-миллионник с районным делением. Париж является одновременно муниципалитетом и департаментом (департамент Сены), а также входит в регион Большого Парижа. В городе имеется двухзвенный аппарат управления: политические и административные органы. Районы города являются субъектами МСУ, но с ограниченными правами, так же, как в Берлине и Гамбурге. Хотя во Франции работает континентальная модель, а в Германии смешанная, системы управления их столиц очень похожи, что свидетельствует об устойчивости и эффективности такого управления. 
Местное самоуправление в Нью-Йорке
15 АВГУСТА 2018 // МИХАИЛ ГОРНЫЙ
Как устроена система МСУ в крупных американских городах? Деятельность органов МСУ в США, так же как и в Германии, регулируется законами штатов, причем работает англосаксонская модель, т.е. используется принцип позитивного регулирования. Основным правовым документом является городская Хартия (аналог нашего устава МО), принимаемая в качестве закона штата. Рассмотрим популярную в США Модельную хартию города. Конкретные американские города берут из этого документа то, что подходит их условиям, и закрепляют в своих хартиях. 
Эстония без бедных
10 АВГУСТА 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
Эстония – не самая богатая страна. По данным МВФ, в 2017-м году доля ВВП на душу населения составляла в стране 19 тыс.349 долларов – 41-е место в рейтинге. Для сравнения: в Норвегии – 72тыс.046 (3-е место), в США – 58тыс.952 (7-е место), в России – 8тыс.664 (72-место). То есть, если бы страна была человеком, ее достаток можно было бы назвать очень среднимем. Тем не менее, этот средний достаток при рачительном использовании позволяет Эстонии заботиться обо всех категориях своих граждан (а также не-граждан) – о детях, в том числе сиротах и тяжело больных, об их родителях, о бедных, безработных, о молодых и пожилых, об эстонцах и русских. Система начисления социальных пособий – арифметически достаточно сложная, вдобавок – постоянно меняется и совершенствуется, и о ней мы поговорим ниже. Для начала интересней другое – что заставляет государство при сравнительно скромных доходах распределять эти доходы так, чтобы никто не оставался обиженным?
Как Эстония стала поставщиком электронных услуг №1
6 АВГУСТА 2018 // ТАТЬЯНА БОЙКО
Дайджест статьи: Виктор Фещенко. Государство на экспорт: как Эстония стала поставщиком электронных услуг №1 В 1992 году Эстония еле пережила обретение свободы. Советская империя распалась, почти все предприятия встали, инфляция достигла четырехзначных показателей. Тогдашний премьер Март Лаар провел радикальные реформы: выгнал из правительства всех коммунистов-аппаратчиков, закрыл загибавшиеся неэффективные предприятия, отменил почти все экспортные пошлины. Внутренний рынок был слишком маленький, пришлось приучать бизнесменов мыслить глобально. Спустя 20 лет этот принцип привел к стартап-буму в Эстонии.
Эстония без коррупции
18 ИЮЛЯ 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
Эстонские чиновники боятся обвинения в коррупции, как огня. Настолько, что опасаются менять машины и продолжают ездить на старых, одряхлевших, обслуживание которых становится все дороже. Опасаются – и правильно делают: СМИ в Эстонии не дремлют. Стоит даже президентскому автомобилю превысить допустимую скорость – и это тут же становится известно всей стране. Во всемирном рейтинге свободы прессы Эстония стоит на 10 месте (на 1-м – Финляндия, Россия – на 152-м). При том, что как такового закона о СМИ в Эстонии нет. Есть Этический кодекс журналистики, разработанный Ассоциацией Союза журналистов Эстонии.
Суть государства российского
16 ИЮЛЯ 2018 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Не утихают споры о преимуществах и недостатках нашего «особого» пути. А у людей есть потребность гордиться своей страной. Реализуя ее, многие впадают в крайнюю степень нарциссизма, преувеличивают роль своего народа в мировой истории. Как сообщила газета The Washington Post по результатам сравнительного исследования, проведенного в 35 странах, 60,8% россиян считают, что Россия внесла решающий вклад в мировую историю. А американцы, которых наше телевидение клеймит за претензии на национальную исключительность, заняли место в середине списка с результатом 29,6%.
Эстония без СССР
10 ИЮЛЯ 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
Vana Tallinn — так назывался знаменитый эстонский ликер, который в советское время везли из Таллина как заграничный сувенир. Собственно, этот ликер можно купить в Эстонии и по сей день, и теперь-то он действительно заграничный. Но штука в том, что именно во времена СССР глоток этого сладкого напитка был воистину глотком свободы, а Эстония — особенно для близлежащих ленинградцев — суррогатным кусочком Европы. В Таллин модно было ездить на выходные и в свадебное путешествие.
Как отобрать чиновников для работы в правительстве? Опыт Великобритании.
6 ИЮНЯ 2018 // ПЕТР ФИЛИППОВ
В парламентских республиках правительство формирует парламент. В президентских – его состав предлагает избранный народом президент, а утверждает парламент. При этом возникают две ключевые проблемы. Первая — подбор квалифицированных чиновников министерств, способных удовлетворить высокие требования к качеству управления. Вторая — контроль депутатов и самого общества за работой правительственной бюрократии. Практикуемая в России ставка на людей, прежде всего лояльных президенту или председателю правительства, с этой точки зрения предельно неэффективна.
Италия – сапожок непарный
21 МАЯ 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
На протяжении нескольких столетий Италия отчаянно не хотела становиться единой страной. С XV века на полуострове-«сапоге» держались за свою независимость Великое герцогство Тосканское, Герцогство Милан, Феррарское герцогство, аристократические республики Венеция и Генуя — пока чуть не на весь XVIII век здесь не воцарились австрийские Габсбурги. Габсбургов сменил Наполеон, в 1805 году объявив это пестрое пространство единым «Королевством Италия».