Самоуправление
23 июня 2018 г.
Местное самоуправление и транзит в России
5 МАРТА 2018, МИХАИЛ ГОРНЫЙ

ТАСС

Большая часть этой статьи написана в 2000 году, когда автору еще казалось возможным развитие российской системы МСУ в сторону расширения демократии и автономии. В настоящий момент надо признать, что нынешняя муниципальная политика в значительной мере сводит роль МСУ к несамостоятельной системе, обслуживающей цели федеральной и региональной властей.

Из современной западной теории МСУ следует, что роль МСУ заключается:

— в противодействии авторитаризму;

— в привлечении населения к участию в управлении;

— я сглаживании конфликтов;

— в предоставлении услуг населению.

Рассмотрим, как МСУ должно влиять (в теории) на государственную политику в России. Страна вступила на путь транзита с конца 1980-х гг. Отличительной особенностью российского транзита является одновременность экономической, политической реформы и реформы федерального устройства. Нигде и никогда в мире такого не случалось — именно поэтому российские реформы идут так медленно и с таким трудом. Реформа МСУ затрагивает все три перехода: в политике — от тоталитаризма к демократии, в экономике — от всеобщего регулирования к рынку, в реформе федерального устройства — от унитарного государства к подлинному федерализму. Основное значение МСУ в процессе перехода — играть роль стабилизирующего фактора, соответственно, реформа МСУ, которая призвана повысить эффективность МСУ, должна была способствовать более эффективной стабилизации в процессе российского транзита (по крайней мере, в теории).

МСУ в процессе политического транзита

Политический транзит — переход от тоталитаризма к демократии — напрямую связан с привлечением граждан к процессам управления, с децентрализацией власти, т.е. с развитием МСУ.

МСУ — это власть, но это специфическая власть, которая максимально приближена к населению и которая имеет своей главной целью удовлетворение коллективных потребностей населения. Такие особенности МСУ обусловливают его автономность от политических конфликтов, социальную направленность его деятельности. Решать вопросы обеспечения ежедневной жизнедеятельности жителей необходимо при любом режиме, как во времена благополучия, так и во время кризисов. Общеизвестно, что наиболее эффективно это делает самостоятельная местная власть, т.е. МСУ, за счет рационального использования местных ресурсов, за счет обязанности МСУ решать вопросы в интересах местных жителей. Именно так возникает стабилизирующая функция МСУ: невовлеченность в политические конфликты, решение вопросов в интересах местного населения и рациональное использование ресурсов. Политический транзит представляет собой смену режима, МСУ делает эту смену наименее болезненной.

Возникает еще одна сторона стабилизирующей функции МСУ в процессе политического транзита: МСУ содействует необратимости перехода через «рекрутизацию» жителей — вовлечение их в процесс принятия властных решений — и через «социализацию» их же, так как за последствия решений они несут ответственность. Происходит изменение политической культуры населения, переход от субъектной к партисипаторной политической культуре, обладая которой только и можно эффективно осуществлять демократический транзит.

МСУ можно рассматривать также как систему сдержек и противовесов в отношениях между федеральным центром и регионами, что является еще одним проявлением, но уже с другой стороны, его стабилизирующей роли в политическом транзите. Для поддержания определенного объема собственных полномочий и ресурсов МСУ заинтересованы в динамическом равновесии различных уровней государственной власти, в их конкуренции.

МСУ может выступать союзником как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов РФ, в зависимости от того, какие политические тенденции преобладают: сепаратистские тенденции субъектов или стремление к централизации федералов. Однако в большей мере в теории органы МСУ являются объективными союзниками федералов. На практике же нельзя не отметить, что и федеральный центр, и региональные власти использовали и используют МСУ в своих политических интересах, вовлекая МСУ в политические конфликты, лишают его политической автономии.

МСУ в процессе экономического транзита

Экономический транзит — это переход к рыночной экономике. Здесь стабилизирующая роль МСУ заключается в том, что органы обязаны удовлетворять коллективные потребности населения, причем в теории они делают это наиболее эффективно. В случае если при переходе к рынку какую-то из общественных потребностей частные компании не будут удовлетворять (во всем мире — это утилизация отходов, водоснабжение, осуществление государственных функций, таких как статистический учет и др.), то этот пробел призваны восполнить органы МСУ. Они действительно восполняют этот пробел с помощью создаваемых ими муниципальных учреждений и муниципальных предприятий. Кроме этого, органы МСУ содействуют (на самом деле должны содействовать) более эффективной работе частных предприятий на своей территории путем предоставления различных налоговых и других льгот тем компаниям, деятельность которых служит решению местных вопросов, притоку инвестиций на территорию МО. На практике это происходило далеко не везде даже в относительно благополучные периоды развития российского МСУ (примеры Саратова, Рязани, Нижнего Новгорода и Новгорода в 1998-1999 гг.), а после 2003 г. примеров уже и не привести.

Еще одним теоретическим аспектом, который связан с участием МСУ в экономической реформе, является наименее болезненное опробование инноваций именно на местном уровне. При введении конкурсности при исполнении расходных статей бюджета механизм государственного заказа, государственного социального заказа в начале был испытан на местах в форме муниципального заказа и муниципального социального заказа.

МСУ и федеральное устройство

Реформа федерального устройства заключается в переходе от фактически унитарного государства к федеральной республике. Роль МСУ по теории заключается в следующем: в союзе с Центром противодействовать сепаратизму регионов и содействовать укреплению единства страны. Этапы реформы федерального устройства можно охарактеризовать таким образом:

—этап неуправляемой децентрализации — 1991-1993 гг., распад СССР, суверенизация республик в составе России (Татарстан, Чечня), принятие Федеративного договора (31 марта 1992 г.). Этап характеризуется сильной асимметрией отношений центр — регионы. В национальных республиках (кроме Карачаево-Черкесии), Москве и Санкт-Петербурге региональная власть формируется без вмешательства центра, главы региональных администраций избирались населением. Во всех остальных регионах главы региональных администраций назначались президентом. До событий осени 1993 г. продолжали действовать местные советы, избранные в 1990 г. Функции исполнительной власти взяли на себя городские и районные администрации, главы которых назначались главами региональных администраций, либо президентом (главы региональных столиц назначались президентом РФ);

— формирование управляемой модели децентрализации — 1993- 1999 гг. Этап начался с роспуска местных Советов (октябрь 1993 г.), т.е. с жесткой централизации, прошел путь радикальной муниципализации, связанной с принятием Конституции (декабрь 1993 г.) и Федерального закона № 154-ФЗ, завершился окончанием процесса контролируемой децентрализации, т.е. выборами мэров и губернаторов. Выборы губернаторов повсеместно были введены в 1996 году. Противовесом избираемым губернаторам стали выборы (вместо назначения главами региональных администраций) глав местных администраций после 1996 года. Наибольшее сопротивление самостоятельности МСУ оказали (и успешно) в этот период руководители национальных республик (главы местных администраций назначались республиканскими президентами в Татарстане и Башкирии) и городов федерального значения (в Москве и Санкт-Петербурге функции МСУ были минимизированы городскими законами);

— рецентрализация государственной власти — 2000-2003 г., восстановление исполнительской вертикали, образование федеральных округов с представителями президента в них, наличие у президента права распускать региональные органы власти, наличие у региональных властей права ликвидировать МСУ на своей территории. Президентская команда называла этот этап «умеренной централизацией». Функции контроля над местной властью центр передает на уровень регионов независимо от того, избран или назначен там глава региона. Устанавливается симметричная система отношений между центром и регионами и между регионами и МО. Президент РФ получил те же права в отношении МСУ, что и главы регионов;

— сверхцентрализация государственной власти — 2003 г. - настоящее время. Переход к «мягкому» назначению губернаторов президентом (в настоящее время все главы регионов «назначены» президентом), упрощение процедуры снятия губернатора президентом, получение права роспуска регионального представительного органа губернатором, резкое смещение баланса отношений в сторону исполнительной власти. Резкое ужесточение контроля за МСУ со стороны региональной исполнительной власти, появление возможности назначения глав местных администраций, подконтрольных губернаторам (сити-менеджеры). Вывод: в российских реалиях влияние МСУ на государственную власть и политику государства в настоящее время крайне слабо.

Фото: Яковлев Александр/ТАСС















РАНЕЕ В СЮЖЕТЕ
Как отобрать чиновников для работы в правительстве? Опыт Великобритании.
6 ИЮНЯ 2018 // ПЕТР ФИЛИППОВ
В парламентских республиках правительство формирует парламент. В президентских – его состав предлагает избранный народом президент, а утверждает парламент. При этом возникают две ключевые проблемы. Первая — подбор квалифицированных чиновников министерств, способных удовлетворить высокие требования к качеству управления. Вторая — контроль депутатов и самого общества за работой правительственной бюрократии. Практикуемая в России ставка на людей, прежде всего лояльных президенту или председателю правительства, с этой точки зрения предельно неэффективна.
Италия – сапожок непарный
21 МАЯ 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
На протяжении нескольких столетий Италия отчаянно не хотела становиться единой страной. С XV века на полуострове-«сапоге» держались за свою независимость Великое герцогство Тосканское, Герцогство Милан, Феррарское герцогство, аристократические республики Венеция и Генуя — пока чуть не на весь XVIII век здесь не воцарились австрийские Габсбурги. Габсбургов сменил Наполеон, в 1805 году объявив это пестрое пространство единым «Королевством Италия».
Слова и дела по-китайски
13 МАЯ 2018 // НАТАЛЬЯ ПАХОМОВА
Мир вспоминает Карла Маркса — в начале мая отмечается 200 лет со дня его рождения. В Германию, в родной город Маркса Трир. из Китая доставляется 5-метровая статуя именинника. А по всему Китаю проходит кампания под лозунгом «Маркс был прав». В чем именно? Товарищ Си Цзиньпинь заявил, что для тех, кто считает себя коммунистом, чтение трудов Маркса должно быть образом жизни, а интерпретация его теорий является настоящим духовным поиском. Интерпретация и духовный поиск — это уже интересно, уже не ленинское железобетонное «учение Маркса всесильно, потому что оно верно».
Федерализм без автономных общин невозможен
30 АПРЕЛЯ 2018 // ЭРИК БАПСТ
Швейцария известна как страна счастливых коров и банков. Но она еще и страна, где федерализм имеет, пожалуй, самые давние традиции. Федерализм, который представляет собой высшую точку развития политических и человеческих отношений, считают концепцией, которая ведет к разделению полномочий и демократии. 
Самоуправления в демократических странах и России. Сравнение
17 АПРЕЛЯ 2018 // ГЕОРГИЙ ПОГОЖАЕВ
Функции местных органов самоуправления в большинстве государств затрагивают все стороны жизни общин. Главными полномочиями являются, в первую очередь, финансово-экономические, включая формирование и исполнение бюджета, местное планирование, ведение коммунального хозяйства, дорожное строительство, развитие транспорта. В перечне полномочий в социальной сфере – строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц, библиотек. Местные органы самоуправления несут также ответственность за охрану общественного порядка, экологическую безопасность, санитарное состояние.
Идеи становятся силой, когда овладевают массами
9 АПРЕЛЯ 2018 // ПЕТР ФИЛИППОВ, ИГОРЬ Г. ЯКОВЕНКО
«Российское общество много веков зиждется на пассивности людей, управляемых своекорыстной элитой. Те, кто пытался отстоять свои интересы, в глазах современников выглядели опасными смутьянами: что господам можно, то холопам запрещено. Существует представление, будто верховная власть – от Бога или, иначе говоря, является наместником Бога на земле. При этом царь хороший, а бояре плохие. В России люди привыкли ругать власть на кухнях и писать царю челобитные.
Как организовано местное самоуправление в Швейцарии
3 АПРЕЛЯ 2018 // ЕЖЕДНЕВНЫЙ ЖУРНАЛ
Контрреформы местного самоуправления в России
26 МАРТА 2018 // ВЛАДИМИР ГЕЛЬМАН
В начале 2000-х гг. в России экономический спад сменился экономическим ростом за счет высоких цен на нефть и газ и потребительского бума. Проходила консолидация российского государства, одним из последствий которой стала централизация управления страной, названная федеральной реформой. Центр постепенно возвращал себе рычаги контроля над регионами,концентрировал финансовые потоки в федеральном бюджете: доля федеральных средств в общем бюджете страны возросла за 1998–2006 гг. с 40 до 66%.
Северо-европейская модель местного самоуправления
12 МАРТА 2018 // МИХАИЛ ГОРНЫЙ
Финляндии получила независимость в 1917 г. В настоящее время Финляндия — одно из самых децентрализованных государств в мире. Здесь полномочия местных властей и доля местных бюджетов в консолидированном бюджете страны больше, чем где-либо еще. Финляндия также уверенно входит в пятерку наименее коррумпированных стран мира. Благосостояние людей здесь во многом основывается на мощном местном самоуправлении.
Как организовано местное самоуправление в Японии
20 ФЕВРАЛЯ 2018 // ПЕТР ФИЛИППОВ
Государственно-политический механизм Японии, существовавший вплоть до капитуляции 1945 г., характеризовался бюрократически-централизованной системой местного управления. С вступлением в силу конституции 1947 г. и закона о местном самоуправлении 1947 г. обозначилась тенденция децентрализации местного управления. Конституция закрепила принцип «дзити» (местного самоуправления), составивший наряду с принципами народного суверенитета, верховенства парламента основу послевоенного государственного строя Японии.